Política y Cooperación Ambiental

El liderazgo de Estados Unidos en el debate internacional sobre cambio climático no es del todo claro. Después de haberse firmado el Protocolo de Kioto durante la Administración de Bill Clinton, aunque como indica la historia dicho acuerdo jamás fue ratificado por el Congreso estadounidense, vino un período renuente en la diplomacia ambiental en la era de George W. Bush. Más tarde, a partir del inicio del mandato del actual presidente Barack Obama, otras serían las reglas del juego de los Estados Unidos: participar pero primero definir la agenda nacional y sus límites. ¿Lo logrará?

Atender las exigencias de los poderes constitucionales y fácticos de la Unión Americana no ha probado ser fácil. En 2009 se presentó la iniciativa Waxman-Markey ante la Cámara de Representantes de los Estados Unidos (EE.UU.). Posteriormente aparecería una contrapropuesta en el Senado, el proyecto Kerry-Lieberman, que desafortunadamente ha palidecido en el camino. ¿Pero por qué ha sido tan complicado aprobar una ley sobre cambio climático en el Congreso de los EE.UU.? He aquí un repaso de las principales características de estas iniciativas.

Proyecto Waxman-Markey

El intento más reciente de los EE.UU. por legislar sobre cambio climático tuvo su origen el 31 de marzo de 2009, cuando los congresistas demócratas Henry Waxman y Edward Markey introdujeron su proyecto de ley titulado American Clean Energy and Security Act. A grandes rasgos, esta iniciativa que fue aprobada meses más tarde por la Cámara baja, proponía reducir en 3% por debajo de los niveles de 2005 los niveles de gases de efecto invernadero hacia 2012, 20% hacia 2020, 42% hacia 2030 y 83% hacia 2050. Las principales entidades que estarían constreñidas bajo esta ley serían las empresas petroleras, eléctricas y manufactureras que en total son responsables del 85% de las emisiones. Además, se contemplaban permisos para contaminar (allowances), un esquema de cap-and-trade, así como aranceles de ajuste en frontera para detener el paso de bienes provenientes de países con un marco jurídico no comparable al estadounidense en cuanto a sus objetivos ambientales (ver Puentes, Vol. X, No. 3).

El proyecto de ley, que aunque al principio fue considerado como “un extraordinario primer paso”, según el propio Obama, fue puesto bajo la lupa y criticado por quedarse corto en sus aspiraciones ambientalistas. La ciencia ya ha sido clara, según Greenpeace EE.UU.: los países desarrollados deben reducir entre 25% y 40% sus emisiones por debajo de los niveles de 1990 hacia 2020 para evitar impactos catastróficos, por lo que Waxman-Markey apenas era un tibio comienzo. También, al menos en materia comercial, mucho se cuestionó la imposición de medidas unilaterales en frontera para obligar a que países como China o Brasil asumieran compromisos internacionales para la reducción de emisiones.

Posteriormente, vino la conferencia de Copenhague que se tradujo en un fracaso y en una notable pérdida de confianza en el proceso de toma de decisiones de Naciones Unidas. Pero EE.UU. continuó con su determinación de definir por sí solo sus límites y aspiraciones, a pesar de las críticas sobre su ‘unilateralismo’ y la manera en que pretendía asumir su responsabilidad como el país más contaminante.

Iniciativa Kerry-Lieberman

Con el comienzo de 2010, en mayo para ser más precisos, apareció una nueva versión de proyecto americano de ley climática pero esta vez en el Senado. Los senadores John Kerry, demócrata, y Joe Lieberman, independiente, presentaron una iniciativa llamada American Power Act, aunque sin el apoyo de otro de los autores, el republicano Lindsey Graham. Los topes que se fijaron fueron parecidos a la iniciativa Waxman-Markey, aunque la reducción inicial sería de 4,75% por debajo de los niveles de 2005 a partir de 2013, y luego, hacia 2020, habría un compromiso de reducción del 17%. Se agregaba además la posibilidad de que los participantes en el mercado de bonos de carbono estadounidense pudieran acreditar en su territorio proyectos verdes realizados fuera de sus fronteras.

En esta versión, los aranceles al carbono se transformaron en impuestos al carbono, que en principio asumirían productores nacionales y extranjeros, por aquello de la tremenda inquietud de muchos países sobre la incompatibilidad de estas medidas con los postulados de la OMC. También en afán de proteger los empleos e impedir las fugas de carbono (carbon leakage), la iniciativa Kerry-Lieberman apoyaría a las empresas más afectadas por la nueva legislación a través de subsidios para contrarrestar el daño a su competitividad.

No obstante, conforme han transcurrido estos últimos meses, el tono se ha suavizado y las aspiraciones menguado. Antes del receso de agosto, los senadores ya habían claudicado y removido las intenciones de un sistema de cap-and-trade en la versión de la Cámara alta. Los sujetos de aplicación del proyecto de ley también habían cambiado: la legislación sobre todo estaría concentrada en las actividades de empresas de servicio público y no en la industria manufacturera o de transporte.

En el camino legislativo de la iniciativa Kerry-Lieberman también sucedió uno de los acontecimientos ambientales más escandalosos de los últimos años, y cuya recuperación es todavía una incógnita: el derrame petrolero en la plataforma Deepwater Horizon localizada en el Golfo de México. Los estragos en las aguas, pero también en los empleos y evidentemente en la prensa, han provocado que EE.UU. esté revaluando su alta dependencia del crudo y que considere más fuertemente el uso de energías renovables, por mucho que este sea un debate indeseable en aquel país. En tal sentido, la nueva versión de este proyecto de ley, que fue dada a conocer en julio pasado, ya preveía medidas importantes para mejorar la seguridad en proyectos petroleros, así como esquemas de responsabilidad para empresas envueltas en derrames de esta naturaleza.

Las probabilidades

Pese a la urgencia de que países desarrollados tomen acciones concretas para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, la posibilidad se le está yendo de las manos a EE.UU. La voluntad política no está jugando a favor del cambio climático, y los planes de incluir topes obligatorios a las emisiones parecen haber desaparecido de la negociación entre demócratas y republicanos. El cambio en la composición del proyecto de ley es un factor, pero también lo es que EE.UU. todavía no sabe qué hacer con las terribles consecuencias del derrame petrolero, por lo que tal vez esta pausa legislativa es ineludible antes de proseguir.

Como antecedentes, debe mencionarse que no es la primera vez que EE.UU. trata de regular la materia de cambio climático, incluido un esquema de mercado de bonos de carbono. En 1978 ya contaban con una ley cuyo propósito era entender las causas y consecuencias del cambio climático (National Climate Program Act). Pero fue hasta 2002 cuando quizás hubo una declaración política más contundente. El gobierno de George W. Bush dio a conocer su Política Global sobre Cambio Climático que, entre otras cosas, como una mayor apuesta al desarrollo tecnológico y a las energías renovables, pretendía reducir en un 18% la intensidad de emisiones de gases de efectos invernadero en relación a la actividad económica hacia 2012. Sin embargo, sus medidas eran voluntarias para las empresas involucradas, como las propuestas por Clinton en su momento, no aseguraba la participación de todos los sectores relevantes, y al final, según los cálculos del Pew Centre on Global Climate Change, los cambios propuestos conllevaban a un incremento del 12% en las emisiones en lugar del descenso buscado.

Distintas han sido las iniciativas que posteriormente e incluso antes, han tratado de abordar el reto climático, las que en el diseño de políticas pasan por la decisión de escoger un sistema cerrado de normas (command-and-control), una estructura de impuestos, o bien, un mecanismo basado en el mercado. En términos generales, la primera de las opciones representa un dictado de leyes y normativa para definir el objetivo de reducción de emisiones, en qué sectores y bajo qué modalidades esto sería posible. La segunda alternativa implica un esquema arancelario cuya recaudación permitiría invertir en programas de investigación o mejoras científicas para apoyar o desarrollar medidas de mitigación o adaptación. La última vía sería una opción ecléctica, con elementos del primer modelo, es decir, se definen objetivos claros pero mantiene un esquema de incentivos para propiciar que las grandes entidades contaminantes inviertan en proyectos ecológicos comprando y vendiendo bonos de carbono.

¿Y cuál es la más atinada para la realidad estadounidense? Aunque hasta antes de julio de este año parecía que un sistema híbrido de cap-and-trade era la opción más adecuada para motivar la participación de empresas poderosas, la interrogante ahora se posa sobre qué tipo de política pública es la más eficiente para un objetivo que dejó de ser claro.

Ciertamente el sistema de cap-and-trade no resolvía el problema energético de EE.UU., pues se requiere de fuertes cantidades de inversión en investigación e implementación de nuevas tecnologías, pero era un buen arranque. Fondos para energía nuclear, captura y almacenamiento de carbono y energía renovables podrían comenzarse a destinarse de aprobarse un nuevo marco legal. También una señal positiva para la diplomacia internacional podría enviarse a partir de la armonización de estas dos iniciativas. Pero todo lo anterior se pone en pausa hasta que nuevamente EE.UU. redefina sus prioridades, tal vez en el siguiente periodo legislativo.

Cambio climático en las cortes

Uno de los aspectos más destacables de la futura legislación estadounidense es la definición de su ámbito de aplicación. Actualmente, los principales estatutos ambientales que indirectamente regulan esta materia son la National Environmental Policy Act y Clean Air Act (además de la Clean Water Act y Endagered Species Act). El primero de estos define las reglas que la autoridad competente debe observar en la evaluación ambiental de un proyecto determinado. La Clean Air Act, por su parte, rige las emisiones de gases de efectos contaminantes de fuentes estacionarias o móviles y tiene un programa de cap-and-trade para emisiones de generadores eléctricos (Titulo IV, sobre lluvia ácida).

A la fecha, EE.UU. se encuentra sin un marco que regule el cambio climático y las emisiones de gases de efectos invernadero, lo que ha conllevado a la presentación de demandas civiles bajo el sistema de torts (o responsabilidad civil en el sistema de derecho civil) para la reparación de daños. Inclusive, y derivado del caso de Massachusetts vs. EPA ante la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos en 2007, se ha presionado fuertemente a la agencia de protección ambiental estadounidense para que tenga competencia en la regulación de emisiones de gases de efectos invernadero a través de la Clean Air Act, y finalmente exista un marco legal, aunque no el más idóneo.

La Environmental Protection Agency de EE.UU. ha tratado el asunto sin prisa y con cuidado, pues espera que sea el Congreso quien redefina competencias y directamente la faculte para regular las emisiones de gases de efecto invernadero. Por ahora las cortes estadounidense por el principio de State preemption (o supremacía estatal), están impedidas de dirimir directamente estas cuestiones hasta que el Congreso las dote de un marco legal válido.

Determinar hacia dónde va la política estadounidense de cambio climático por el momento no es más que un enorme signo de interrogación. En el contexto de otro impasse anunciado, como podría ser la Conferencia de las Partes en Cancún a fines de este año, el Congreso de EE.UU. tal vez no encuentra la determinación nacional, el consenso para dar la muestra de que pueden ser pioneros en la concreción de una regulación efectiva.

Las elecciones de medio término en Estados Unidos tendrán lugar en noviembre, por lo que poco podrá concretarse en el Senado hasta esa fecha. Es probable que el próximo año sea un mejor momento para que los legisladores y el presidente Barack Obama, una vez asimilado y abordado cabalmente el desastre en el Golfo de México, retomen la agenda climática y enfrenten decisiones que ni el planeta ni sus ciudadanos pueden esperar.